“老厂房、新产业；老工人、新事业”-- 来自山东高青县转型升级的故事

……辛亥革命之后，尽管并没有多少真实的进步，但历史毕竟翻开了新页。

注释: [1] 在现代给付行政的背景下，行政不再完全是传送带意义上执行立法的角色，而是更多的通过管制政策的实施承担起社会塑造活动的任务。三是没有实体标准，如30个无差别农产品供30个农户分配等。

然而，高密度环境中的生活也存在多种内在风险。缺点当然是会被人质疑其公正性，认为是给富人的特权等。这种集中所导致的可达性优势为商业和全社会带来许多益处。[28]笔者认为，可以在沟通的基础上采取更为和缓的方式实施，兼顾防止突击购车和保护公民发表意见、合理预期的多重价值目标，更好的取得公众的认同，比如可以先公布限购法令草案供公众讨论，同时宣布自草案公布之日至正式实施这段期间内所购车辆的牌照仅在未来若干年内（如3年等）有效，有效期限届满需参与摇号上牌，这样既能满足购车人的预期，但其又无法规避摇号政策的规制，很可能要承担车牌有效期限届满后摇不到号而致车辆无法使用的后果，从而一定程度上达到限制突击购车的目的。[11] 李友根著：《论抽签程序在经济法中的运用》，载《现代法学》2008年第3期 [12] 参见于立亭著：《比利时法语区政府出台抽签办法解决名牌中学入学难题》，载《世界教育信息》2009年第9期。

[5] 郭庆珠著：《论行政规划利害关系人的权利保障和法律救济——兼从公益与私益博弈的视角分析行政规划的法律规制》，载《法学论坛》2006年第3期。从本质意义上来讲，城市人口集中和城市资源有限之间的张力关系体现的是城市居民之间的利益之争。但抽签、摇号政策难免暴露出满足社会需求效用不佳的弊端，实践中人们尝试采用程序或实体的方式对其有所修正，而后者的有效性更为明显。

因为修正的主要目的是解决效用不佳的问题，而摇号+程序上修正模式显然在该目的的达成上效率并不高，甚至有可能无助于目的的实现，即并不能过滤掉那些需求不甚强烈的人员而个别需求强烈的人员很可能依然会长期摇号不中。应当说政府部门的考量有一定的合理性，但是从正当法律程序诉求和利益衡量的维度来看，难谓正当。作者简介：郭庆珠，天津师范大学法学院教授，法学博士。近年来，相关的弊案也时有发生。

[3]解构上述城市问题，笔者认为有一条最为核心的主线贯穿其中，即城市人口集中与城市资源有限之间的矛盾，二者的张力关系过大是导致上述城市病现象的根本原因。摇号政策没有参与成本，导致对人的激励是不管是否需要车，都将参与摇号，促使更多的没有购车打算的人来购车。

（二）城市资源配置中的实体标准失灵 一般来讲，城市资源主要是通过实体标准来进行配置的，比如在某些城市实行抽签、摇号等措施之前，城市交通、教育资源的配置主要通过竞争、经济实力等实体标准解决，具体而言：城市交通资源的配置主要经由市场调节完成，取决于市民经济实力的强弱，经济条件好的居民可以通过购买车辆和缴纳车船税、道路养护税费等方式获得更多的交通资源占有。[4]从终极意义上来讲，城市狭小空间内的资源有限是城市病产生原因中的内核，一旦人口需求超过城市资源的承载力，城市病就会出现。（2）更多的采用灵活多样、方便快捷的方式听取公众意见，体现时代精神和人文关怀。法治 城市化的快速推进是现代中国最重要的时代特色之一，与此同时，城市公共资源供需矛盾日益凸显，引发了诸多城市病，为此，人们不断的尝试各种治理路径，包括增加公共设施供给、减少公共资源占用——如限制汽车数量的增长、增加中小学数量及强化城市中心区域人口和机关事业单位的疏解等，除此之外，有些城市开始在某些领域采用抽签、摇号等资源配置方式来缓解城市病的负面作用。

若采用单校划片、就近入学的标准配置，必然会导致学区房价的高涨，入学演变为家长经济实力的比拼，这对于经济条件相对差一点的家庭学生争取义务教育的机会平等是明显不利的。从合法性方面来看，以抽签、摇号方式分配小客车指标和前述私车牌照拍卖一样会面临着同样的质疑——是否是在机动车登记并颁发牌照的条件之外附加了新的条件而违反了《行政许可法》的规定，笔者认为这个问题是客观存在的，对此下文将分析解决的路径。[22] 杭州市规定拍卖产生的小客车指标占总指标的1/5，广州、天津和深圳均规定占2/5。根据该制度的设计，上海市管理部门每月发放一定数量的私车牌照，市民需要通过竞拍的方式取得，近年来，在需求的压力之下，牌照的竞拍价格一路飙升，人们不得不慨叹牌照这个小小铁皮的价格已经变得和一辆中级车的价格相当，在如此高额的牌照成本之下，其控制机动车数量增长、缓解城市交通压力的作用是显而易见的。

[15] 选择抽签、摇号等纯程序模式的城市资源配置方式实际上反映了政府在各种价值综合考量基础上对现实的妥协，在政府无法提供足够多公共资源的情况下，背负着原罪的管理部门只能小心翼翼的寻求着平衡。我国实现小客车指标摇号配置的城市，在初始实施时基本上都是采取突然袭击的方式，即相关政策当天宣布，当天即实施，故意略去了听取公众意见的程序，目的是为了防止有些市民会突击购车。

摘要:  城市资源有限与资源配置中的实体标准失灵孕育了抽签、摇号政策的适用，该政策显现出了较强的价值融合机能，在此意义上与现代社会对于政策发挥社会形塑作用的诉求有所契合，人们的需求通过机会均等的程序设计而获得相应安排并取得社会认同。[18] 参见杨阳、章志远著：《上海私车牌照拍卖的行政法解读》，载《中共长春市委党校学报》2008年第6期。

[17]这也充分说明，相对于私车牌照拍卖，抽签、摇号政策更好地发挥了社会形塑的作用。为此，可以强化两个方面的程序设计作为突破口：一是回避制度，当有亲属等利害关系人参与抽签、摇号的，相关行政机关工作人员应该回避。有人把实体标准失灵归纳为以下几种情况：一是实体标准用尽，如两个以上的申请人申请同一商标，无法确定何人申请或使用在先，又不愿协商或协商不成的。目前，这六个城市对于纯粹抽签、摇号的模式都有所修正。城市环境恶化，污染严重。多年以来，私车牌照拍卖制度一直饱受人们质疑，主要集中在合法性和公正性两个方面。

[29]虽然最终法院认可了建邺区教育局的答辩，但是可以看出教育局听取公众意见的方式是较为传统的，人员构成也多具有官方背景，笔者认为，提起诉讼的学生家长的诉求也并非完全毫无道理，其提到的方式如通过网络和社区张贴草案听取公众意见也较具时代性、灵活性且成本较低，值得行政机关充分重视。[5]在城市这一狭小空间内，满足人们利益需求的压力要远远大于社会平均值，激烈的利益之争自然会催生相关的城市病。

[15] 实现义务教育的均衡发展首先应该是教育管理部门的责任，即通过师资资源和学校设施的调配等实现中小学发展的均衡化，在此基础上实行就近摇号入学，让所有的学生获得同等的教育条件，而目前的状况是学校的发展并不均衡，教育部门通过摇号减少优秀学生向优质学校过分集中的方式去实现均衡发展，实际上把义务教育均衡发展的责任转嫁到了学生身上，这种做法本身是值得思考的。若采用报名顺序先后进行配置，则入学就会演变为排队能力的比拼，不仅与义务教育均衡发展的价值目标无法对接，而且会带来昼夜排队、怨声载道等一系列的社会问题。

[11] 与城市交通资源配置相类似，对于义务教育中小学资源的配置而言，若仅仅通过实体标准进行，也会出现实体标准导致结果不正义的情况。[1]本文结合我国实践对抽签、摇号政策选择、适用的法理予以必要的考察和释解。

[16]古语云不患寡而患不均，这种古老的文化观念在现代依然有其合理性，资源分配效用最佳相对于机会均等、公平而言，选择后者对社会的冲击可能更小一些，之所以如此，不仅仅因为平等权是宪法保障的公民基本权利之一，还在于优先保障后者的价值更易获得社会认同——至少更大多数公众的认同，对此，还有的学者从社会环境的视角分析了北京的摇号相对于上海的拍卖更易为民众接受的原因，认为前者是在建设和谐社会的背景下提出的，和谐社会的基本特质就是社会各方面的利益得到妥善协调，因此尽管其政策的隐性成本很高，也容易得到市民的理解。对于利益衡量，有学者指出透过此种利益衡量，人民对于国家权力的作用产生了预测的可能性，同时其私益亦不会只在政策、效益单方的考量之下遭到侵害。以小客车指标配置为例，我国目前对小客车指标以抽签、摇号方式进行配置的城市共有六个，分别是北京、贵阳、广州、天津、杭州、深圳。有人对城市病的表现形式做了总结，认为：主要包括以下几个方面：城市人口增长过快，超过城市承载力。

从内容上来看，修正后的模式又可以分为两种： 一是摇号+程序上修正模式，即不增加实体的内容，在摇号的基础上，通过程序的设定增加较长时期摇号不中人员的中签机会。从结果上来看，上述限制对公民权益的影响是巨大的，不仅涉及到公众的日常生活，而且很可能对其一生的发展都有潜在影响。

具体而言，若仅仅通过考试成绩配置，会导致优秀生源在优质学校的过分集中，不符合义务教育均衡发展的价值目标。[9] 参见朝夕著：《私车牌照拍卖的前世今生》，载《国际商报》2004年5月31日第4版。

但是作为一种纯粹的程序性手段，它在资源分配效用上相对于实体标准的分配有天然的劣势，换言之，这一制度设计并不会因为人们对于相关资源有更为迫切的需求或可以把资源利用最大化、最优化而获得更多中签（号）或中好签（号）的机会。从标准的属性意义上来讲，竞拍私车牌照和抽签、摇号分配小客车指标有根本性的不同，前者是完全意义上的实体标准——以经济实力或者说报价的高低决定结果。

相反，上海拍卖是在上世纪80年代整个社会注重政策效率的情况下提出的。[28] 参见黄涛著：《深圳汽车限购太任性》，载《中华工商时报》2015年1月6日第11版。摇号+实体上修正模式克服了摇号+程序上修正模式的不足，至于对拍卖公正性的忧虑大可不必过于担心，因为考察我国广州、天津、杭州和深圳，拍卖的小客车指标在配置周期内只占指标总数的1/5或2/5，其余的都由摇号产生。而城市优质义务教育中小学资源的配置主要通过成绩、学区和报名顺序等实体标准完成。

[7]然而具体到城市资源配置中，此三种失灵情形并不明显，笔者认为，从应然意义上而言，上述概括并不全面，除此之外还应该包括一种非常重要的失灵情形，即实体标准导致结果不正义，具体是指完全依靠实体标准配置资源的结果会导致从根本意义上背离资源利用的价值目标和公平性的要求，而这种情况在实践中比较常见，在此情形下，人们把解决问题的目光转向了抽签、摇号等配置方式。《行政许可法》第16条第4款规定：法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可。

[18]而采用抽签、摇号制度的地方政府所受的压力主要来自因其效用不佳所致的等待中签（号）时间过长的人员，这相对前者而言明显是小多了。[17] 侯幸、彭时平、马烨著：《北京上牌摇号与上海车牌拍卖政策下消费者成本比较》，载《中国软科学》2013年第11期。

缺点在于行政管理部门实际上预设了一个前提，即长期摇号不中的皆为购车、用车需求强烈的人员，虽然在理论上和实践中这种预设绝大多数情况下是成立的，但是事实上可能并非完全如此，有些购车意愿不强的人员可能会抱着试试看的心态长期参与摇号，提高这部分人的中签率不仅无助于前述效用不佳的缓解，反而可能会在中签后的激励作用下刺激其购车意愿。[6]虽已过了数千年，此种行为方式依然有生命力，正是源于某些情况下实体标准失灵的存在。